La tutelle parallèle des cultes

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A propos d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 1er octobre 2015

Par un arrêt du 1er octobre 2015, la Cour constitutionnelle a rejeté l’essentiel des recours introduit par plusieurs Evêques catholiques contre le décret de la Région wallonne du 13 mars 2014 « modifiant le Code de la démocratie locale et de la décentralisation et diverses dispositions relatives à la tutelle sur les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus ». Seule est invalidée une disposition traitant de la tutelle des séminaires, pour violation de la règle de répartition des compétences qui maintient à ce jour les séminaires sous l’autorité… du pouvoir fédéral (en raison d’un silence sur ce point de l’Art. 6 § 1er, VIII, alinéa 1er, 6° de la loi spéciale du 8 aout 1980).

Le recours avait introduit une longue série de reproches envers le Décret, tous centrés sur l’intuition générale d’une régression de l’autorité de l’Evêque sur la gestion matérielle du culte et sur une emprise croissante des autorités communales qui deviendraient, de la sorte, juge et partie au plan de la tutelle administrative. D’autres moyens reprochaient au Décret de négliger les spécificités diverses des cultes, et de les assimiler à des établissements purement séculiers, comme le CPAS.

On voudrait ici souligner trois positions non anodines prises par la Cour, qui émergent au détour de divers développements constitutionnels de technique administrative.

Le Joker de la rationalisation des dépenses

La première tient à l’effet joker que la Cour semble concéder à « l’objectif de rationalisation des dépenses au niveau local » (not. B.28.3, B.35.3.). Cet objectif est admis de façon péremptoire comme une « justification raisonnable » à diverses limitations. Ni discussion, ni évaluation, ni argumentation ne viennent fonder cette « raisonnabilité ». Certes, l’assainissement des dépenses publiques est une perspective éminemment louable et qu’il constitue certes un début de justification recevable. Mais doit-on rappeler que l’impact du budget des cultes sur les communes wallonnes est de l’ordre global de… 1% (à l’ordinaire, et 1 % à l’extraordinaire) ? L’ériger en facteur d’immunité constitutionnelle semble peu rassurant.

Certes, la Cour, à la suite du gouvernement, laisse bien entendre qu’il en irait d’une question d’opportunité, davantage que de constitutionnalité. On relèvera bien que seuls les traitements et pensions des ministres des cultes font l’objet explicite d’une garantie constitutionnelle à l’art. 181, et non les subventions aux établissements de gestion du temporel des cultes. Lorsqu’il y va d’une obligation constitutionnelle explicite, la Cour écarte les arguments économiques, comme en atteste son arrêt du 26 juillet 2007, n° 110), dans lequel, à propos de l’organisation des cours de religion à l’école publique imposée par l’art. 24, elle affirme bien que « Toute mesure qui serait de nature à empêcher, à entraver ou à pénaliser ce choix, fût-elle économiquement justifiée, violerait cette disposition constitutionnelle » (B.7.1) (notre accent). Dans le cadre de l’arrêt sous rubrique, était certes en cause l’autonomie des cultes, mais sans un lien constitutionnel explicite avec la subvention du temporel des cultes. Ce lien constitutionnel plus lâche suffit-il toutefois à libérer la Cour de tout contrôle des arguments de politique budgétaire ? A partir de quand, et selon quels critères plus précis, un argument budgétaire permet-il de bypasser un contrôle constitutionnel, et notamment en période de crise économique ? Telle est la première question que l’arrêt laisse posée.

L’égalité des cultes par identité de traitement

La deuxième affirmation qui retiendra l’attention est celle de « l’identité de traitement entre les différents cultes reconnus ». Alors que l’égalité se définit usuellement comme principe de proportionnalité et de différentiation des situations distinctes (CourEDH Thlimennos c. Grèce, 6 avril 2000, n° 34369/97), principe que la Cour avait confirmé en matière de culte dans un arrêt du 26 juillet 2007 (n°110) (1), elle en décide différemment ici en matière de délai. Le principe d’identité conduit en l’occurrence à ne pas moduler les courts délais impartis aux chefs de culte en fonction du nombre d’établissements cultuels relevant de l’organe représentatif du culte » (B.23.2 ; B.34.3). Qu’un culte soit pourvu de peu de communautés ou de nombreux établissements, ne change rien selon la Cour. L’avis sur les budgets des 520 fabriques du diocèse de Liège [A.9.2.] devra être assuré en vingt jours (de rigueur dorénavant), à l’identique d’un culte minoritaire ne comptant que deux ou trois établissements cultuels à vérifier. Sans doute le budget fédéral d’un culte important couvrira-t-il les besoins humains et matériels des organes représentatifs pour assurer les missions imposées. Mais il n’est pas sûr non plus que ce dernier argument, absent de l’arrêt, soit celui qui fonde la position de la Cour. Celle-ci avait en effet déjà admis que la charge de travail imposée aux chefs de culte puisse être assez librement accrue par les pouvoirs publics, mais du moins la Cour basait-elle ses raisonnements antérieurs sur un argument de proportionnalité spécifique à chaque culte (1).

L’appel à une tutelle religieuse autonome et parallèle

La troisième affirmation, particulièrement remarquable, articule un principe banal à une application rarement explicitée dans le contexte de la régulation publique des religions et philosophies en Belgique. Le principe banal, et fondamental, est celui de l’autonomie des cultes et de l’autorité des chefs de culte dans leur sphère propre. L’application inédite tient à retourner l’argument de cette autonomie pour justifier que les chefs de cultes ne voient plus leur autorité de tutelle religieuse renforcée avec la même intensité par l’injonction de la loi étatique, en l’occurrence du décret régional. Ce recul du rôle des chefs de culte dans le cadre de la tutelle régionale ne leur causerait aucun préjudice dès lors qu’ils restent libres constitutionnellement, selon la Cour, d’organiser une tutelle religieuse parallèle fondée sur leur propre autorité canonique. Les fabriques et établissements publics ne se trouvent pas « libérés » de leur chef de culte dès lors qu’un décret ne peut abroger l’autonomie des cultes. Au contraire l’autorité de ces chefs de cultes continuent à s’imposer, sur la base de la garantie constitutionnelle d’autonomie, y compris donc envers les membres de ces établissements publics mixtes, en ce inclues, laisse entendre la Cour, des matières comme la politique de gestion des patrimoines privés de ces établissements.

L’arrêt est clair sur ces principes : « La liberté de religion et l’autonomie d’organisation des communautés religieuses qui en découle ne signifient pas que le législateur décrétal soit tenu, lorsqu’il organise la tutelle sur les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, de recueillir en toutes hypothèses l’avis de cet organe représentatif préalablement à l’exercice de la tutelle. Si, dans les hypothèses où soit l’avis conforme, soit l’avis de l’organe représentatif du culte est requis dans le cadre de l’exercice de la tutelle, le législateur décrétal accepte de prendre en compte le rôle de cet organe à l’égard des établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, la liberté religieuse n’impose toutefois pas de solliciter cet avis avant toute décision de l’autorité de tutelle, ni d’organiser au niveau de la tutelle publique des relations internes qui relèvent précisément de l’autonomie organisationnelle des communautés religieuses. » (B.22.4.) (notre accent).

Que l’autonomie des cultes puisse fonder une tutelle religieuse parallèle sur des établissements publics mixtes en charge du temporel des cultes est une affirmation forte. Elle concerne d’ailleurs non seulement les cultes, mais sans doute également les établissements de la laïcité organisée, soumis au régime de la loi du 21 juin 2002, encore distinct à ce jour. Des autorités convictionnelles reçoivent ainsi le blanc seing de la Cour constitutionnelle pour exercer une autorité légitime parallèle sur les membres de structures publiques mixtes de gestion. Sans doute la garantie d’autonomie n’avait-elle jamais été formulée de la sorte. Faut-il s’en réjouir ? Ne peut-on y voir une prise de risque étonnante qui semble encourager une opacité jusque là évitée. Jusqu’où se trouvent légitimées ces tutelles religieuses ou laïques parallèles ? Comment baliser à neuf les garanties en matière de double loyauté ? Plus généralement, et au delà de la présente espèce, est-on sûr qu’à renvoyer dans l’ombre les religions et philosophies, on tienne la meilleure articulation des droits de l’homme et de la démocratie ?

Mais alors, en conclusion, entre une intrusion excessive de l’Etat dans le rôle des chefs de culte et le délaissement total de ceux-ci, n’y aurait-il qu’un mauvais dilemme politique ? On ne doutera pas qu’une voie médiane puisse et doive être trouvée. C’est en tout cas ce qu’a essayé ponctuellement de montrer la Cour, en soulignant dans certaines formules combien l’autorité religieuse demeurerait informée par les autorités de tutelle administrative, et continuerait à « avoir le dernier mot » pour ce qui relève de la célébration du culte…

Il reste que l’ajustement de ces quelques « boulons » laisse posée une question majeure : celle de la portée de principe de cet arrêt, moins technocrate qu’il n’y paraît. La brièveté des formules de l’arrêt, procédant plus souvent par affirmation que par argumentation ne permettra pas de le savoir pour l’instant.

Louis-Leon Christians
Titulaire de la chaire de droit des religions (UCL)

Note
(1) Arrêt du 26 juillet 2007, n° 110, à propos de nouvelles charges administratives imposées par la Communauté française dans le suivi des nominations des professeurs de religion : après avoir indiqué qu’ « en associant les autorités du culte à la procédure de désignation de leurs enseignants, le législateur décrétal fait écho au souci d’« assurer aux chefs de culte la place et la compétence qui leur sont propres, ce tant à l’entame qu’au cours de la carrière de l’enseignant de la religion » (B.8.2) (notre accent) la Cour poursuit « Sans qu’il y ait lieu de décider si le fait pour une autorité du culte de devoir affecter à la tenue de ce classement des moyens antérieurement consacrés à d’autres tâches constitue une ingérence dans l’exercice des droits qui sont garantis par les dispositions invoquées par les parties requérantes, il y a lieu de constater que celle-ci n’est pas manifestement déraisonnable eu égard à l’importance limitée de cette tâche dans le chef de la première partie requérante [orthodoxe] » (B.8.3) (notre accent).



Autonomie convictionnelle et parité des sexes

2.3 Community TP438

La représentation des femmes
dans les conseils d’administration d’organismes agréés par la Région wallonne

Début janvier 2014, le Parlement wallon a voté a l’unanimité le projet de décret qui avait été adopté en novembre 2013 par la Commission de la santé, de l’action sociale et de l’égalité des chances du même Parlement et avait pour objectif de tendre vers une représentation équilibrée des femmes et des hommes dans les organes de décision des structures privées agréées par la Région wallonne, ainsi que dans les organes de gestion des établissements pour les aînés. Sont ainsi notamment visés les plannings familiaux, les services d’aide aux justiciables, les maisons de repos, les services de médiation de dette, les services d’insertion sociale, etc.

Concrètement, le projet vise à « instaurer une obligation de diversité de sexes (deux tiers maximum des membres de même sexe) au sein des conseils d’administration des associations sans but lucratif agréées par la Région wallonne ». Il importe de préciser que cette nouvelle règle s’appliquera tant aux ASBL qui sont déjà agréées par la Région wallonne qu’à celles qui sont candidates à un tel agrément. Aussi, une ASBL déjà agréée qui ne se conformerait pas à cette obligation de représentation équilibrée entre hommes et femmes dans un délai de trois années à dater de l’entrée en vigueur du décret risque-t-elle de perdre l’agrément reçu de la Région wallonne.

Toutefois, le texte en projet ne vise pas à instaurer un « mécanisme absolu de mixité » et prévoit dès lors des dérogations lorsque « la poursuite de leur objet social implique ou a pour conséquence leur non-mixité, ou lorsqu’il leur est impossible de se conformer à cette règle de mixité, cette impossibilité devant être démontrée par des données objectives et la preuve que des dispositions ont bien été prises en vue d’atteindre cet objectif » .

L’avis de la section de législation du Conseil d’Etat

Invitée à se prononcer sur la constitutionnalité du texte en projet sur le texte en projet par la Ministre de la Santé, de l’Action sociale et de l’Egalité des chances de la Région wallonne, la section de législation du Conseil d’Etat a rendu son avis le 29 mai 2013. S’en référant à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, le Conseil d’Etat souligne qu’ « une mesure d’action positive » telle qu’elle est prévue par le décret en projet « ne peut être prise que moyennant le respect des conditions suivantes :

  • (1) il doit exister une inégalité manifeste;
  • (2) la disparition de cette inégalité doit être désignée comme un objectif à promouvoir;
  • (3) la mesure d’action positive doit être de nature temporaire, étant de nature à disparaître dès que l’objectif visé est atteint;
  • (4) la mesure d’action positive ne doit pas restreindre inutilement les droits d’autrui (article 10, §2, de la loi antiracisme, article 10, §2, de la loi générale antidiscrimination et article 16, §2, de la loi ‘‘genre’’) » .

S’agissant de la première condition, le Conseil d’Etat note qu’il existe effectivement une inégalité manifeste entre hommes et femmes au sein des organes dirigeants de certaines entreprises dans la mesure où les secondes sont sous-représentées par rapport aux premiers. Néanmoins, selon le Conseil d’Etat, « sur la base de données chiffrées pertinentes, l’exposé des motifs doit établir qu’il existe une inégalité manifeste entre les sexes au sein des organismes agréés qui entreront dans le champ d’application au décret ».

Sur la condition de temps, la section de législation constate que le texte ne prévoit aucune limite d’application de la règle du quota dans le temps. Dès lors, elle estime qu’ « il va de soi qu’un tel dispositif n’aura plus lieu de sortir des effets dès lors que le quota du tiers est atteint. Cependant, afin de permettre au législateur d’en apprécier l’impact, la question se pose de savoir si le dispositif ne gagnerait pas à être complété de mesures d’évaluation » .

En ce qui concerne la troisième condition – qui touche à la proportionnalité de la mesure –, le Conseil d’Etat nuance davantage son propos. Analysé à la lumière de la jurisprudence constitutionnelle, européenne et internationale, le quota de femmes ou d’hommes dans la composition des conseils d’administration ne porte pas atteinte aux droits d’autrui à la double condition qu’ « elle permette une comparaison des titres et mérites des candidats de sexe différent » et qu’ « elle n’oblige à choisir une personne d’un sexe déterminé que pour autant que cette personne présente des titres et mérites comparables à ceux d’un ou plusieurs autres candidats de l’autre sexe avec qui elle entre en concurrence et qui sont, comme elle, jugés aptes à la fonction à pourvoir », précise le Conseil d’Etat. Or, selon ce dernier, cette double condition n’est pas nécessairement respectée dans la mesure où, pour atteindre ledit quota, l’autorité publique pourrait être amenée à choisir un candidat d’un sexe déterminé, indépendamment de ses titres et mérites.

En outre, sur la base de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne – et notamment de l’arrêt Badeck  –, la section de législation du Conseil d’Etat explique qu’ « une action qui vise à promouvoir prioritairement les candidats féminins dans les secteurs de la fonction publique où les femmes sont sous-représentées doit être considérée comme étant compatible avec le droit communautaire lorsqu’elle n’accorde pas de manière automatique et inconditionnelle la priorité aux candidats féminins ayant une qualification égale à celle de leurs concurrents masculins et lorsque les candidatures font l’objet d’une appréciation objective qui tient compte des situations particulières d’ordre personnel de tous les candidats ».

Dès lors, même si le projet de décret poursuit un objectif s’inscrivant dans les prévisions de la notion d’action positive au sens du droit belge et du droit européen et international – à savoir la promotion du nombre de femme parmi les conseil d’administration des entreprises publiques économiques –, le Conseil d’Etat estime qu’« il n’en demeure pas moins que, pour assurer la conformité de la concrétisation de cet objectif aux normes supérieures de droit, il s’indiquerait d’adapter le dispositif de la proposition de [décret] en assortissant le quota, par exemple, d’une clause d’ouverture » .

En outre, d’après le Conseil d’Etat, la sanction envisagée pose problème eu égard au principe de proportionnalité. En effet, selon lui, « le texte en projet paraît emporter des effets disproportionnés et revêtir un caractère discriminatoire en ce que les candidats à un agrément dont la demande est concomitante ou postérieure à la date d’entrée en vigueur du présent décret, ne bénéficient pas du régime de dérogation […]  ».

Quid de l’autonomie convictionnelle des organismes privés agréés par la Région wallonne ?

Outre la problématique touchant au respect du principe de proportionnalité pointé par la section de législation du Conseil d’Etat, l’on se demande si la mixité envisagée par le décret en tant que « mesure d’action positive » ne risque pas de poser difficulté à l’égard de certains organismes qui, pour des motifs idéologiques, voient leur conseil d’administration exclusivement composé de personnes de même sexe.

Aussi, l’on songe par exemple aux plannings familiaux agréés par la Région wallonne qui, pour des motifs idéologiques, disposeraient d’un conseil d’administration exclusivement composé de femmes. L’on pense également aux conseils d’administration des maisons de repos qui seraient exclusivement composés de religieuses.

Semblable composition pourrait-elle être considérée comme valide au regard du décret ? A ce titre, deux hypothèses paraissent envisageables. Soit, l’on considère qu’en tant que le décret est une mesure d’action positive à l’égard des femmes, il se trouve valablement respecté lorsque le conseil d’administration est uniquement composé de femmes. La mesure prendrait alors la forme d’une discrimination positive à l’égard des femmes dont ne sauraient se prévaloir les hommes. Soit, l’on considère que la mixité envisagée par le décret vise tant à assurer un nombre minimal de femmes que d’hommes. A cet égard, il faut alors s’interroger sur les dérogations envisagées par le décret. Pour rappel, ce dernier admet des dérogations dans le chef desdits conseils d’administration lorsque « la poursuite de leur objet social implique ou a pour conséquence leur non-mixité, ou lorsqu’il leur est impossible de se conformer à cette règle de mixité, cette impossibilité devant être démontrée par des données objectives et la preuve que des dispositions ont bien été prises en vue d’atteindre cet objectif ».

En tout état de cause paraît-il difficile de démontrer qu’il est matériellement « impossible » pour des asbl confessionnelles et les plannings familiaux de se conformer à l’obligation de mixité, ainsi que d’apporter la preuve que des dispositions ont bien été prises en vue d’atteindre l’objectif de la mixité, puisque celle-ci est précisément rejetée pour des motifs idéologiques.

Dès lors, il faut se demander ce que recouvre la « poursuite de leur objectif social » par lesdits organismes privés en tant que permettant d’envisager des exceptions au quota exigé par le décret. Pourrait-on raisonnablement considérer qu’une asbl confessionnelle ou un planning familial, pour la bonne poursuite de son objectif social, voit son conseil d’administration exclusivement composé de femmes ?

Sans doute la pratique administrative de la Région wallonne donnera-t-elle des éléments de réponse à cette problématique particulière qui, non directement envisagée par le décret ou par la section de législation du Conseil d’Etat pourrait néanmoins voir le jour dans certains conseils d’administration d’organismes agréés ou demandeurs d’un tel agrément.

La jurisprudence ne manque pas d’exemples dans des matières proches, liées à la constitutionnalité de conditions mises par l’Etat à des agréations et des subventionnements publics. La Cour européenne des droits de l’homme a été récemment saisie d’une menace de retrait de subventionnement public adressée à un petit parti politique confessionnel hollandais, dont les statuts s’opposaient à ce que ses candidats aux élections soient des femmes, même si ces dernières pouvaient depuis peu être membres des structures du parti. Dans sa décision du 10 Juillet 2012, Staatkundig Gereformeerde Partij, n° 58369/10, la Cour européenne rejette la requête en estimant que la procédure nationale n’est pas achevée et que l’Etat dispose d’un pouvoir d’appréciation dans les mesures concrètes à prendre pour garantir une pédagogie sociale sur l’égalité des sexes. En l’occurrence, le parti évoquait le libre choix des électeurs à le choisir, mais aussi sa faible taille et dès lors sa propre incapacité à réellement influencer les positions majoritaires des hollandais.

Entre sanctionner financièrement un veto opposé aux candidatures féminines d’un parti politique et prévoir une obligation de quota des membres d’association sociale, les enjeux juridiques ne sont pas identiques. D’une part, en raison de la différence entre prohibition statutaire et quota factuel, mais aussi en raison de la différence que la jurisprudence européenne opère classiquement entre le statut des partis politiques, et celui d’associations relevant de la société civile, tout en distinguant encore selon leur agréation ou leur subventionnement public liés à des missions sociales ou publiques.

Laissant de côté les contentieux relatifs aux contenus doctrinaux des partis politiques extrémistes, on rappellera l’arrêt du Conseil d’Etat belge du 17 octobre 2000, n° 90265, qui rejettait un recours visant à invalider un retrait de subvention à une association privée de planning familial en raison du contenu du bulletin de l’association, accessible dans la salle d’attente, et radicalement hostile à l’avortement : « Considérant, certes, qu’en cette matière comme en toute autre, les opinions personnelles sont éminemment respectables, pourvu qu’elles ne restreignent pas la liberté des autres; que, cependant, celui qui souhaite concourir à assurer un service public, doit adopter une certaine réserve dans l’expression de ses options personnelles, et respecter les convictions notamment idéologiques, philosophiques et religieuses de ceux avec lesquels sa mission le met en contact, ce que requiert du reste l’article 20 du décret wallon du 18 juillet 1997 précité; que, plus particulièrement, l’aide sociale ne peut se pratiquer que dans le respect des autres, respect d’autant plus nécessaire que l’aide s’adresse, par hypothèse, à des gens fragiles et en difficultés; Considérant que les écrits reprochés, relevés dans le bulletin trimestriel de la requérante, notamment par leur outrance et leur violence, sont manifestement contraires aux missions d’information, d’éducation et d’aide aux personnes imparties aux centres par l’article 5 du décret précité du 18 juillet 1997, et à l’obligation de respecter les convictions idéologiques, philosophiques et religieuses des personnes prises en charge prévue par l’article 20 dudit décret; qu’en l’énonçant, la partie adverse n’a nullement fait un procès d’intention à la  requérante, mais a bien constaté des violations du prescrit décrétal ».

Entre la pratique de la diversité au sein des Conseils d’administration et les contentieux relatifs à des positions convictionnelles, la limite pourra s’avérer très faible. Le seul subventionnement public suffit-il à justifier certaines limitations à l’autonomie des associations soutenues. On aura vu la prudence des formules du Conseil d’Etat, dans ses différentes formations. C’est dire qu’une réponse précise ne sera pas anticipable dans l’abstrait. Ce sont les demandes d’exemption et leur suivi qui permettront une meilleure appréciation de l’état de notre système juridique.

Stéphanie WATTIER
Aspirante du F.N.R.S. à l’UCL

Pour aller plus loin

  • ABUHOFF, D., « Note : Title VII and the appointment of women clergy : a statutory and constitutional quagmire », 13 Colum J. L. & Soc. Probl. 257 (1977)
  • KOOIJMAN, R., « SGP-zaak [Discriminatie van vrouwen bij de kandidaatstelling door de politieke partij SGP. Na CEDH ], Juristenkrant 2013, 265, 16.
  • SHACHAR, A., Multicultural Jurisdictions. Cultural Differences and Women’s rights, Cambridge, Cambridge UP, 2001, 208 pp
  • van BIJSTERVELD, S., « De SGP-zaak: Europees Hof bewijst democratie en mensenrechten geen dienst », Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid, 2012/ 3
  • VRIELINK, J., « L’égalité pour l’égalité? De Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP) en haar rechters », Recht Religie Samenleving, 2012, liv. 2, 33-65.
  • WEISBROD, C., « Women and international human rights : some issue under the bridge » in ROSENBLUM, N. (dir.), Obligations of citizenship and demand of faith. Religious accomodation in pluralist democracies, Princeton, Princeton Univ. press, 2000, 403-427.


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