L’interlocuteur des communautés non reconnues

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Représentation des musulmans : le nouvel Exécutif est-il arrivé ?

1. Le Moniteur belge du 11 mai 2017 publiait à nouveau un arrêté royal concernant la représentation des communautés islamiques en Belgique [1]. L’arrêté a pour objet principal d’expliciter [2] un arrêté antérieur, du 15 février 2016[3], à l’encontre duquel un recours en annulation est introduit devant le Conseil d’Etat par l’Exécutif des musulmans de Belgique.

Le Gouvernement fédéral entendait lever une partie des difficultés qui avaient causé ce recours.  Il semble toutefois qu’en termes de résultat, le Gouvernement accroisse encore davantage sa pression sur l’organisation de l’Exécutif et, si l’on suit le texte à la lettre, fasse peser sur lui des responsabilités non seulement plus nombreuses, mais aussi qui ne relèvent pas du domaine des compétences du Fédéral… Le nouvel arrêté royal s’inscrit ainsi encore dans la longue tradition des interventions du gouvernement dans les structures de l’autorité de la religion islamique[4].

-2- La base invoquée pour cet arrêté (ou au moins partiellement) est l’art. 19bis de la loi du 4mars 1870 sur le temporel du culte[5]. Cette disposition législative concerne seulement la matière de l’administration du temporel des cultes. Cette base spécifique correspond d’ailleurs bien avec les termes explicites de l’art. 1 du nouvel arrêté, venant préciser l’arrêté de 2016 [6] : la reconnaissance de l’EMB comme organe représentatif concerne uniquement le temporel et donc pas tous les éléments imaginables qui soient en relation avec le culte islamique. Cet article concerne donc 80 mosquées au total (dès lors que la 81e a perdu sa reconnaissance récemment au Limbourg dans des circonstances aussi médiatisées qu’incertaines). Il est important de rappeler ceci d’emblée.

-3- L’art. 2, complètement modifié, rompt avec ce qui vient d’être dit. Il introduit en effet une nouveauté remarquable [7]. En plus de la reconnaissance comme “organe représentatif” des communautés reconnues, l’EMB devient l’”interlocuteur”, pour les autorités civiles, de l’ensemble des communautés qui “relèvent de lui”[8]. C’est l’ensemble du paysage des mosquées qui pourrait alors être concerné : plus de 300 communautés.

Le rôle d’ “interlocuteur” est manifestement différent de celui d’ “organe représentatif” visé à l’art. 1. Pour le Fédéral, l’EMB se voit investi d’un nouveau rôle envers les communautés qui ne relèvent précisément pas du “temporel du culte”, ni des compétences fédérales concernant le traitement des imams.

-4- une explication s’impose. Dans le Rapport au Roi, nous lisons concernant le “temporel” visé par l’art. 1 : “Il existe effectivement d’autres aspects liés à un culte pour lesquels l’autorité n’est pas compétente.” Ceci personne ne le contestera. Le gouvernement, après tout, n’a pas en principe compétence en matière de culte.

Le Rapport poursuit : “Cela ne signifie toutefois pas non plus que l’Exécutif ne pourrait pas être un interlocuteur pour d’autres aspects qui concernent le culte islamique en Belgique et au sujet desquels les différentes autorités civiles pourraient s’interroger”. Une telle possibilité pour l’EMB d’être un interlocuteur pour d’autres matières, n’est pas contestable mais il n’en dérive en soi aucune compétence nouvelle de reconnaissance ou d’approbation pour les autorités publiques en général, ni fédérales en particulier. L’article 21 de la Constitution garantit en effet clairement à chaque communauté islamique concernée une liberté d’organisation, y compris dans le choix de ses représentants et interlocuteurs. Dans certaines matières, ils peuvent être plusieurs[9], dans d’autres non. Quand une représentation unique est envisagée, il appartient aux communautés concernées de s’organiser pour proposer une représentation commune.

-5- L’arrêté royal ne donne aucune définition du contenu de ce nouveau rôle d’ “interlocuteur”. On présumerait alors qu’il s’agit d’une position plus “légère” que celle de l’organe représentatif, clairement relié à l’art. 19 bis de la loi du 4 mars 1870. Mais ceci est en fait peu probable. Tout à l’inverse, dans certaines matières visées par le Fédéral (cfr n°6), l’interlocuteur dont l’Etat a besoin est bien davantage qu’un “représentant” : ce qui est attendu de lui est d’être une “autorité proprement religieuse” aux yeux du plus grand nombre de communautés islamiques.

-6- L’Art. 3 de l’arrêté royal vise huit missions assignées à l’EMB, ce qui le distingue de l’arrêté de 2016 dont les termes vagues évoquaient la coordination de l’organisation et de l’exercice du culte islamique en Belgique”.

A côté des compétences liées à l’art. 1 (organe représentatif), sont listés  :

  • (a) la désignation des ministres du culte;
  • (b) la supervision des communautés islamiques qui relèvent de l’Exécutif des Musulmans de Belgique;
  • (c) l’organisation de formation et de séminaires pour les ministres du culte;
  • (d) la formation pour les enseignants de religion islamique ainsi que leur désignation;
  • (e) la supervision, la formation des conseillers islamiques et leur désignation dans les forces armées, les établissements pénitentiaires, les hôpitaux, les maisons de repos et de soin,
  • (f) l’organisation d’émissions religieuses à la radio et à la télévision;
  • (g) les parcelles islamiques dans les cimetières publics.

-7- Cette série de matières est diverse et pour la moitié d’entre elles, nouvelles. On ne les trouvera pas dans les arrêtés précédents relatif à la reconnaissance de l’EMB.

Que l’autorité fédérale puisse ainsi renvoyer sans exception à l’EMB n’est pas une évidence, ni au regard des garanties constitutionnelles et internationales (art. 19-21, 27 const.; art. 9 et 11 CEDH) ni du point de vue des règles de répartition des compétences.

Cette dernière difficulté concerne particulièrement les lettres (d) la formation et la désignation des enseignants de religion islamique et  (f) l’organisation d’émissions religieuses à la radio et à la télévision. Ce sont là des compétences communautarisées, pour lesquelles les Communautés seraient libres d’affiner elles-mêmes comment sélectionner l’instance la plus représentative [10].

Il n’est évidemment pas possible ici de discuter chaque item. Nous proposerons encore quelques remarques sur deux points :  (a) la désignation des ministres du culte et (b) la supervision des communautés islamiques qui « relèvent » de l’EMB.

-8- (a) la désignation des ministres du culte

Dans le régime belge des cultes, il y va d’une compétence fédérale dès lors qu’il y va du statut des ministres du culte salariés sur base de l’article 181 Const. Mais soyons précis : l’autorité fédérale ne dispose actuellement d’aucune compétence pour faire reposer cette tâche exclusivement sur l’EMB ou  sur tout autre organe. Au fond, la désignation des ministres des cultes n’est tout simplement pas une matière pour laquelle seule une instance unique par culte devrait intervenir[11]. Ainsi, depuis toujours, la désignation des ministres du culte catholique se réalise-t-elle à l’intervention des différents évêques diocésains : c’est une conséquence directe de l’art. 21 de la Constitution.

L’Etat n’a pas autorité sur les ministres du culte salariés. L’art. 21 s’y oppose explicitement. Seuls des ministres en provenance d’Etats extra-européens peuvent se voir soumis à un contrôle intermédiaire de droit commun [12] , mais là encore on ne voit pas sur quelle base l’EMB disposerait d’un “droit de désignation” fixé par l’Etat.

Ce qui est clair est l’ambition du gouvernement (fédéral et communautaire) d’intervenir dans l’existence des communautés religieuses musulmanes non reconnues. Le gouvernement souhaite réduire cette catégorie dans les faits. Ainsi, en mai 2017 le secrétaire d’État fédéral pour l’asile Theo Francken a-t-il explictement indiqué qu’il utiliserait ses compétences pour amener les communautés non reconnues à demander leur reconnaissance : “Le sort des quelques demandes de visa introduites par des imams étrangers désireux de travailler dans des mosquées non reconnues est suspendu au résultat d’une enquête (…) Dans un souci de cohérence avec la politique mise en place par les régions, la décision a finalement été prise de refuser ces demandes afin de pousser les mosquées non reconnues à réunir les conditions d’une reconnaissance et à demander effectivement cette reconnaissance “ [13].

-9- (b) la supervision des communautés islamiques qui « relèvent de l’EMB »

Le concept de “supervision” est d’emblée peu clair. Que signifie-t-il ? Il ne vise certes pas le contrôle des administrations locales en charge du temporel. Quant aux communautés locales qui ne sont pas reconnues, elles peuvent certes choisir de “relever” de l’EMB, mais elles n’en ont pas l’obligation, et c’est dans ce cas seul que l’EMB pourra se présenter comme leur “interlocuteur” sans enfreindre leur autonomie. Il n’y a pas de “supervision” sans la concession d’une autorité, et ceci suppose un consentement dans le cadre de l’autonomie des cultes, garantie par la Constitution.

Il est certes imaginable et défendable qu’une autorité qui prend au sérieux les religions (et le paysage religieux) soit à la recherche d’interlocuteurs religieux valables. L’autorité publique a intérêt à un dialogue ouvert et transparent avec les courants de pensées. Dans cette recherche de dialogue, les pouvoirs publics ne sont nullement liés par les spécificités du régime du temporel des cultes reconnus. Ils sont en revanche tenus par la Constitution et ses garanties de base sur la liberté de religion et l’autonomie des cultes (art. 21 const.). C’est ici que le bât blesse. En dehors du contrôle comptable et administratif, l’EMB ne peut pas être investi par l’Etat d’un pouvoir de contrôle et de “supervision” sur l’ensemble des communautés cultuelles islamiques. Une telle immixtion ne serait pas non plus conforme à la jurisprudence de la CEDH [14].

L’autorité fédérale a clairement indiqué ce qu’elle attend des mosquées non-reconnues : à savoir les pousser à solliciter une reconnaissance. Cette tendance est également perceptible dans le nouveau décret wallon sur les reconnaissances des communautés locales, qui introduit le principe d’un registre pour les lieux de culte non reconnus des cultes reconnus [15].

La volonté de contrôle par l’Etat s’accroît aujourd’hui par delà même le statut des groupes au regard des lois sur le temporel, régime qui a toujours été optionnel et ouvert, plutôt qu’obligatoire et contraignant. Ces développement sont évidemment peu compatible avec le principe de liberté d’organisation et d’autonomie des cultes. De plus, la manière par laquelle c’est un culte spécifique qui se voit soumis à une telle régulation ne semble guère conforme au principe d’équité. On espère que le Conseil d’Etat restera saisi du recours en annulation de l’arrêté du 15 février 2016 : une lumière dans la nuit ?

Adriaan Overbeeke

Professeur à la Vrije Universiteit Amsterdam  et chercheur, Universiteit Antwerpen
Associé à la Chaire Droit & Religion (UCL)

Notes


[1] AR 18 avril 2017 portant modification de l’arrêté royal du 15 février 2016 portant reconnaissance de l’Exécutif des Musulmans de Belgique, MB 11 mai 2017. (hierna : AR 18 avril 2017 reconnaissance EMB)

[2] Citaat : «Les modifications proposées dans l’arrêté qui Vous est soumis ont par conséquent pour objet d’apporter des adaptations techniques ou de rendre les dispositions plus explicites, de manière à ce qu’elles soient plus claires, sans en modifier le contenu sur le fond» Rapport au Roi, AR 18 avril 2017 reconnaissance EMB.

[3] AR 15 février 2016 portant reconnaissance de l’Exécutif des Musulmans de Belgique, MB 19 février 2016.(hierna : AR 15 févrierl 2016 reconnaissance EMB) Aan dat KB werd reeds een commentaar gewijd: http://ojurel.be/2016/02/11/modeler-lislam-a-son-image/ )

[4] Lit. L. PANAFIT, Quand le droit écrit l’Islam.L’intégration juridique de l’Islam en Belgique, Bruxelles, Bruylant, 1999, 545 p.

[5] Art. 19bis, voor zover relevant, sinds 1999 luidend: (…) “Les rapports avec l’autorité civile sont assurés par l’organe représentatif du culte islamique (…)» Het gaat hier om de relaties tussen een koepelorgaan enerzijds, vergelijkbaar met xxx en de centrale burgerlijke overheid anderzijds , onder meer bij het aanvragen van erkenning: “(…) les demandes de création d’une administration sont transmises au Ministre de la Justice par l’organe représentatif du culte.”.

[6] « L’Exécutif des Musulmans de Belgique est reconnu comme organe représentatif du temporel du culte islamique. » (art. 1, al.1 AR 18 avril 2017 reconnaissance EMB) au lieu de « L’Exécutif des Musulmans de Belgique est reconnu comme organe représentatif du culte islamique. » (art. 1, al.1 AR 15 février 2016 reconnaissance EMB)

[7]  « L’Exécutif des Musulmans de Belgique est l’interlocuteur des communautés islamiques qui en relèvent dans leurs rapports avec l’autorité civile.

Un des Collèges pourra également agir comme interlocuteur sous l’autorité du président de l’Exécutif des Musulmans de Belgique dans les dossiers pour lesquels ils ont été délégués par l’Exécutif des Musulmans de Belgique conformément à l’article 1er » Art. 2 AR 18 avril 2017 reconnaissance EMB

[8] “Qui relève de lui (EMB)”, et non pas “qui relève de l’islam en Belgique”. Voy. sur ce point déjà les remarques de L.L. Christians, “La poly-représentation confessionnelle : tournant régionaliste ou recomposition oecuméniste : Note sous C.E. 5 octobre 1999” In: Revue Belge de Droit Constitutionnel, p. 327-348 (2000).

[9] Bijvoorbeeld: het aanduiden van bedienaren van de eredienst (toepassing art. 181 Grondwet). Ook : voor de materie du temporel. Argumentation dans: A. Overbeeke, “(Eenheids-)vertegenwoordiging van erkende religies in het Belgische eredienstenrecht : pleidooi voor een gedifferentieerde benadering”, Recht, Religie en Samenleving 2013, nr. 2, pp 6-43.

[10] Voy. artt 35-36 Décret  Parl. fl.. 27 mars 2009 relatif à la radiodiffusion et à la télévision, MB 30 avril 2009 (abrogés).

[11] Cfr. A. Overbeeke, “(Eenheids-)vertegenwoordiging van erkende religies in het Belgische eredienstenrecht : pleidooi voor een gedifferentieerde benadering”, Recht, Religie en Samenleving 2013, nr. 2, pp 6-43. Zie echter CC n° 148/2005, 28 september 2005, B. 5.2., waar het Grondwettelijk Hof de aantoonbare overheidsbehoefte aan het voorhanden hebben van een (één) gesprekspartner in een andere materie (levensbeschouwelijk onderricht in het officieel onderwijs (cfr. CC n° 18/93, 4 maart 1993) als het ware ‘importeert’ in een geheel andere aangelegenheid (de materie du temporel), zonder na te gaan of de kenmerken van deze aangelegenheid nopen tot een groter respect voor de organisatievrijheid. Zie de kritiek op dit punt in A. Overbeeke, “Institutionele godsdienstvrijheid anno 2005: casus Islam” (obs CC n° 148/2005, 28 septembre 2005), CDPK 2006, 135-60.

[12] cfr. déjà en 1999 le système de dispenses pour ministres de cultes venant de l’étranger (des cultes reconnus): art. 2,6° Arrêté royal 9 juin 1999 portant exécution de la loi du 30 avril 1999 relative à l’occupation des travailleurs étrangers, MB 26 juin 1999.

[13] Q&R Chambre 2016-2017, Bull n° 115, 24 avril 2017, p. 396  (Question n° 680 Barbara PAS)

[14] Voy. déjà: CEDH 26 octobre 2000, Hassan et Tchaouch c. Bulgarie. Récemment: CEDH 15 juin 2017, Metodiev et autres c. Bulgarie.

[15] art. 15-17 Décret 18 mai 2017 relatif à la reconnaissance et aux obligations des établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, MB 16 juin 2017.



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