La tutelle parallèle des cultes

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A propos d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 1er octobre 2015

Par un arrêt du 1er octobre 2015, la Cour constitutionnelle a rejeté l’essentiel des recours introduit par plusieurs Evêques catholiques contre le décret de la Région wallonne du 13 mars 2014 « modifiant le Code de la démocratie locale et de la décentralisation et diverses dispositions relatives à la tutelle sur les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus ». Seule est invalidée une disposition traitant de la tutelle des séminaires, pour violation de la règle de répartition des compétences qui maintient à ce jour les séminaires sous l’autorité… du pouvoir fédéral (en raison d’un silence sur ce point de l’Art. 6 § 1er, VIII, alinéa 1er, 6° de la loi spéciale du 8 aout 1980).

Le recours avait introduit une longue série de reproches envers le Décret, tous centrés sur l’intuition générale d’une régression de l’autorité de l’Evêque sur la gestion matérielle du culte et sur une emprise croissante des autorités communales qui deviendraient, de la sorte, juge et partie au plan de la tutelle administrative. D’autres moyens reprochaient au Décret de négliger les spécificités diverses des cultes, et de les assimiler à des établissements purement séculiers, comme le CPAS.

On voudrait ici souligner trois positions non anodines prises par la Cour, qui émergent au détour de divers développements constitutionnels de technique administrative.

Le Joker de la rationalisation des dépenses

La première tient à l’effet joker que la Cour semble concéder à « l’objectif de rationalisation des dépenses au niveau local » (not. B.28.3, B.35.3.). Cet objectif est admis de façon péremptoire comme une « justification raisonnable » à diverses limitations. Ni discussion, ni évaluation, ni argumentation ne viennent fonder cette « raisonnabilité ». Certes, l’assainissement des dépenses publiques est une perspective éminemment louable et qu’il constitue certes un début de justification recevable. Mais doit-on rappeler que l’impact du budget des cultes sur les communes wallonnes est de l’ordre global de… 1% (à l’ordinaire, et 1 % à l’extraordinaire) ? L’ériger en facteur d’immunité constitutionnelle semble peu rassurant.

Certes, la Cour, à la suite du gouvernement, laisse bien entendre qu’il en irait d’une question d’opportunité, davantage que de constitutionnalité. On relèvera bien que seuls les traitements et pensions des ministres des cultes font l’objet explicite d’une garantie constitutionnelle à l’art. 181, et non les subventions aux établissements de gestion du temporel des cultes. Lorsqu’il y va d’une obligation constitutionnelle explicite, la Cour écarte les arguments économiques, comme en atteste son arrêt du 26 juillet 2007, n° 110), dans lequel, à propos de l’organisation des cours de religion à l’école publique imposée par l’art. 24, elle affirme bien que « Toute mesure qui serait de nature à empêcher, à entraver ou à pénaliser ce choix, fût-elle économiquement justifiée, violerait cette disposition constitutionnelle » (B.7.1) (notre accent). Dans le cadre de l’arrêt sous rubrique, était certes en cause l’autonomie des cultes, mais sans un lien constitutionnel explicite avec la subvention du temporel des cultes. Ce lien constitutionnel plus lâche suffit-il toutefois à libérer la Cour de tout contrôle des arguments de politique budgétaire ? A partir de quand, et selon quels critères plus précis, un argument budgétaire permet-il de bypasser un contrôle constitutionnel, et notamment en période de crise économique ? Telle est la première question que l’arrêt laisse posée.

L’égalité des cultes par identité de traitement

La deuxième affirmation qui retiendra l’attention est celle de « l’identité de traitement entre les différents cultes reconnus ». Alors que l’égalité se définit usuellement comme principe de proportionnalité et de différentiation des situations distinctes (CourEDH Thlimennos c. Grèce, 6 avril 2000, n° 34369/97), principe que la Cour avait confirmé en matière de culte dans un arrêt du 26 juillet 2007 (n°110) (1), elle en décide différemment ici en matière de délai. Le principe d’identité conduit en l’occurrence à ne pas moduler les courts délais impartis aux chefs de culte en fonction du nombre d’établissements cultuels relevant de l’organe représentatif du culte » (B.23.2 ; B.34.3). Qu’un culte soit pourvu de peu de communautés ou de nombreux établissements, ne change rien selon la Cour. L’avis sur les budgets des 520 fabriques du diocèse de Liège [A.9.2.] devra être assuré en vingt jours (de rigueur dorénavant), à l’identique d’un culte minoritaire ne comptant que deux ou trois établissements cultuels à vérifier. Sans doute le budget fédéral d’un culte important couvrira-t-il les besoins humains et matériels des organes représentatifs pour assurer les missions imposées. Mais il n’est pas sûr non plus que ce dernier argument, absent de l’arrêt, soit celui qui fonde la position de la Cour. Celle-ci avait en effet déjà admis que la charge de travail imposée aux chefs de culte puisse être assez librement accrue par les pouvoirs publics, mais du moins la Cour basait-elle ses raisonnements antérieurs sur un argument de proportionnalité spécifique à chaque culte (1).

L’appel à une tutelle religieuse autonome et parallèle

La troisième affirmation, particulièrement remarquable, articule un principe banal à une application rarement explicitée dans le contexte de la régulation publique des religions et philosophies en Belgique. Le principe banal, et fondamental, est celui de l’autonomie des cultes et de l’autorité des chefs de culte dans leur sphère propre. L’application inédite tient à retourner l’argument de cette autonomie pour justifier que les chefs de cultes ne voient plus leur autorité de tutelle religieuse renforcée avec la même intensité par l’injonction de la loi étatique, en l’occurrence du décret régional. Ce recul du rôle des chefs de culte dans le cadre de la tutelle régionale ne leur causerait aucun préjudice dès lors qu’ils restent libres constitutionnellement, selon la Cour, d’organiser une tutelle religieuse parallèle fondée sur leur propre autorité canonique. Les fabriques et établissements publics ne se trouvent pas « libérés » de leur chef de culte dès lors qu’un décret ne peut abroger l’autonomie des cultes. Au contraire l’autorité de ces chefs de cultes continuent à s’imposer, sur la base de la garantie constitutionnelle d’autonomie, y compris donc envers les membres de ces établissements publics mixtes, en ce inclues, laisse entendre la Cour, des matières comme la politique de gestion des patrimoines privés de ces établissements.

L’arrêt est clair sur ces principes : « La liberté de religion et l’autonomie d’organisation des communautés religieuses qui en découle ne signifient pas que le législateur décrétal soit tenu, lorsqu’il organise la tutelle sur les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, de recueillir en toutes hypothèses l’avis de cet organe représentatif préalablement à l’exercice de la tutelle. Si, dans les hypothèses où soit l’avis conforme, soit l’avis de l’organe représentatif du culte est requis dans le cadre de l’exercice de la tutelle, le législateur décrétal accepte de prendre en compte le rôle de cet organe à l’égard des établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, la liberté religieuse n’impose toutefois pas de solliciter cet avis avant toute décision de l’autorité de tutelle, ni d’organiser au niveau de la tutelle publique des relations internes qui relèvent précisément de l’autonomie organisationnelle des communautés religieuses. » (B.22.4.) (notre accent).

Que l’autonomie des cultes puisse fonder une tutelle religieuse parallèle sur des établissements publics mixtes en charge du temporel des cultes est une affirmation forte. Elle concerne d’ailleurs non seulement les cultes, mais sans doute également les établissements de la laïcité organisée, soumis au régime de la loi du 21 juin 2002, encore distinct à ce jour. Des autorités convictionnelles reçoivent ainsi le blanc seing de la Cour constitutionnelle pour exercer une autorité légitime parallèle sur les membres de structures publiques mixtes de gestion. Sans doute la garantie d’autonomie n’avait-elle jamais été formulée de la sorte. Faut-il s’en réjouir ? Ne peut-on y voir une prise de risque étonnante qui semble encourager une opacité jusque là évitée. Jusqu’où se trouvent légitimées ces tutelles religieuses ou laïques parallèles ? Comment baliser à neuf les garanties en matière de double loyauté ? Plus généralement, et au delà de la présente espèce, est-on sûr qu’à renvoyer dans l’ombre les religions et philosophies, on tienne la meilleure articulation des droits de l’homme et de la démocratie ?

Mais alors, en conclusion, entre une intrusion excessive de l’Etat dans le rôle des chefs de culte et le délaissement total de ceux-ci, n’y aurait-il qu’un mauvais dilemme politique ? On ne doutera pas qu’une voie médiane puisse et doive être trouvée. C’est en tout cas ce qu’a essayé ponctuellement de montrer la Cour, en soulignant dans certaines formules combien l’autorité religieuse demeurerait informée par les autorités de tutelle administrative, et continuerait à « avoir le dernier mot » pour ce qui relève de la célébration du culte…

Il reste que l’ajustement de ces quelques « boulons » laisse posée une question majeure : celle de la portée de principe de cet arrêt, moins technocrate qu’il n’y paraît. La brièveté des formules de l’arrêt, procédant plus souvent par affirmation que par argumentation ne permettra pas de le savoir pour l’instant.

Louis-Leon Christians
Titulaire de la chaire de droit des religions (UCL)

Note
(1) Arrêt du 26 juillet 2007, n° 110, à propos de nouvelles charges administratives imposées par la Communauté française dans le suivi des nominations des professeurs de religion : après avoir indiqué qu’ « en associant les autorités du culte à la procédure de désignation de leurs enseignants, le législateur décrétal fait écho au souci d’« assurer aux chefs de culte la place et la compétence qui leur sont propres, ce tant à l’entame qu’au cours de la carrière de l’enseignant de la religion » (B.8.2) (notre accent) la Cour poursuit « Sans qu’il y ait lieu de décider si le fait pour une autorité du culte de devoir affecter à la tenue de ce classement des moyens antérieurement consacrés à d’autres tâches constitue une ingérence dans l’exercice des droits qui sont garantis par les dispositions invoquées par les parties requérantes, il y a lieu de constater que celle-ci n’est pas manifestement déraisonnable eu égard à l’importance limitée de cette tâche dans le chef de la première partie requérante [orthodoxe] » (B.8.3) (notre accent).



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