Tutelle v. spécificités cultuelles

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« Rendez à chaque culte ce qui lui est propre« 
Évêchés et fabriques wallonnes s’adressent à la Cour Constitutionnelle

En Belgique, le pouvoir de prendre des lois à l’égard de la religion est, à la suite des réformes de l’État, morcelé entre le gouvernement fédéral, les régions et les communautés. Cela signifie qu’un même culte est confronté à plusieurs législations, qui diffèrent selon la communauté ou la région.

Mais il n’y a pas que les législations qui soient diversifiées. Les religions le sont aussi entre elles. Et dès lors, une nouvelle législation peut avoir des effets très différents selon la religion à laquelle elle s’appliquera. Ceci peut conduire à des (op)positions contrastées selon les cultes, envers une même législation. Si ces préoccupations sont connues assez tôt par le gouvernement ou l’Assemblée législative, des modifications peuvent être apportées au projet. Ainsi, il y a dix ans, une objection soulevée par le culte israélite à l’idée de mettre en place une «administration centrale» a conduit à une modification pragmatique du décret flamand. La conséquence a été favorable au culte israélite : les trois communautés juives d’Anvers, ayant chacune leur tradition propre, n’ont pas dû instaurer d’administration centrale.

A défaut d’alarme en temps opportun, les problèmes ne peuvent que s’aggraver. En 2004, le décret flamand de culte a ainsi finalement conduit à un jugement d’inconstitutionnalité par la Cour constitutionnelle (1). Mais cette procédure visait seulement une difficulté ponctuelle : le gouvernement voulait imposer un âge maximum pour les membres de l’administration du temporal culte. La Cour constitutionnelle a invalidé cette disposition, non pas sur base de la liberté d’organisation de culte, mais sur la base d’une discrimination. Dans une procédure de 2010 menée dans le cadre de la politique foncière du gouvernement flamand (et donc pas une législation sur les cultes en soi), l’organisation la liberté religieuse a été également invoquée, sans toutefois conduire cette fois à une invalidation (2). Le même sort avait été réservé en 2005 à un recours contre la loi qui avait forcé les musulmans à organiser des élections, au titre de la loi du 4 Mars 1870 (3).

L’apparition d’un problème ne conduit pourtant pas nécessairement à un conflit juridique. Il est concevable qu’une règle ne convienne manifestement pas à un des cultes, en compromettant son autonomie, mais qu’aucun recours judiciaire ne soit engagé. Ce fut le cas lorsque la Région flamande décida l’introduction générale d’une « administration centrale », qui ne pouvait pas être conciliée avec la diversité des structures des cultes reconnus (4). Aucun recours ne fut introduit sur ce point.

C’est dans ce même type de tensions qu’il faut évaluer le recours que le culte catholique vient d’introduire contre le nouveau décret wallon du 13 mars 2014 modifiant la tutelle des fabriques d’église (Moniteur Belge, 4 avril 2014).

Le décret régional a modifié le Code de la démocratie locale et de la décentralisation, le décret impérial du 30 décembre 1809, la loi du 4 mars 1870 et  abroge nombre d’autres d’arrêtés. Il vise donc une partie essentielle et importante de la législation de culte et concerne naturellement l’autonomie d’organisation des cultes. L’argument de la liberté de culte y est donc central. Les requérants sont trois Fabriques d’église (Nivelles, Jumet-Gohyssart et Liège) ainsi que les Évêques André-Joseph Léonard, Rémy Vancottem, Jean-Pierre Delville et Guy Harpigny (5).

Ce recours de l’Eglise majoritaire est inhabituel. Les modifications antérieures au régime des culte dans la Région flamande, le décret affaires religieuses de l’année 2004 et le décret d’amendement de 2012 n’avaient pas soulevé de tels problèmes, même si dans la littérature quelques discordances s’étaient manifestées invoquant là aussi la liberté d’organisation des cultes (6).

Pourquoi alors maintenant, en Région wallonne, y a-t-il une confrontation entre le gouvernement régional et l’Église catholique romaine telle que la Cour constitutionnelle soit saisie ? Pour un observateur externe, il est difficile de trancher. Mais on peut en tout cas tenter quelques pistes.

On remarquera ainsi que les autres cultes (communautés juives, protestantisme, anglicanisme, orthodoxie et islam) ne participent pas à cette procédure. Est-ce à dire que le règlement attaqué ne crée de problèmes qu’au catholicisme? Dans ce cas, cette affaire serait un point de départ intéressant pour une discussion sur l’égalité des religions. Cependant, il peut aussi bien s’avérer que d’autres religions sont également aux prises avec le décret wallon, mais que – pour une raison quelconque – elles ont choisi de ne pas aller à la Cour constitutionnelle.

Si l’on compare la situation de la Région flamande à celle de la Région wallonne, il y a une grande différence à mon avis, dans les nouveaux règlements flamands qui prennent généralement en compte les principes qui régissent le fonctionnement de l’église majoritaire. Ce résultat peut s’expliquer aisément dès lors que demeurent prépondérantes les consultations avec les représentants de cette église, qui implique plus de 90% de toute la tutelle cultuelle de la Région flamande (7). C’est seulement la liberté d’organisation des cultes minoritaires qui a essentiellement fait problème, dès lors que ces cultes minoritaires sont généralement des agrégats de communautés, parfois concurrentes, sur lesquelles aucun organe central n’a un vrai contrôle ecclésiastique. Cela rend difficile unee position commune, lorsqu’une représentation unique est indispensable, comme pour l’enseignement religieux dans les écoles publiques par exemple.

Une législation qui tienne pleinement compte de la structure d’une église centralisée et de sa liberté d’organisation risque alors, si ce système est appliqué aux autres religions organisées, de conduire à leur égard à l’effet contraire, c’est-à-dire à la violation de la liberté d’organisation de ces cultes moins unifiés.
Qu’une même loi en vienne à la fois à respecter et à violer l’organisation et de la liberté des communautés religieuses est donc tout à fait compréhensible. Par conséquent, le principe d’égalité de traitement signifie également que différentes situations nécessitent un traitement différent. Pour les législateurs (à la Région, la Communauté et au niveau fédéral), cela implique de ménager un équilibre constant au sein des régimes des cultes. Il est pour cela nécessaire que le législateur ait connaissance des différences entre les structures de chaque religion, puisque cette différence doit être prise en compte par la législation. Ceci montre combien une consultation avec les différents cultes doit avoir lieu de façon précoce et détaillée (8).

Pour ce qui concerne le décret wallon, il demeure difficile de savoir à quel point ce fut vraiment le cas. Le Ministre Furlan a précisé au Parlement : “J’ai rencontré, d’abord individuellement, chacun des six cultes reconnus et modifié les textes en fonction d’un certain nombre de contraintes ou de réalités qu’ils avaient pu m’exposer » (9). Ce propos suggère certes une consultation, mais ne dit rien sur le moment ou la qualité de celle-ci. Fait révélateur, aussi, que les parlementaires wallons n’ont pas discuté de la faisabilité et l’acceptabilité du projet pour les communautés religieuses. Encore une fois, ceci est à l’opposé de la façon dont le Parlement flamand a géré l’entreprise en 2004 : en Mars 2004, il a organisé, dans le cadre de la procédure législative et avec le texte proposé sur la table, une audition avec les représentants des cultes (10).

Qu’est-ce que cela signifie pour la procédure engagée devant la Cour constitutionnelle?

Je crois que la Cour, à travers son contrôle concernant une série d’articles du décret du 13 Mars, 2014 au regard, entre autres, des art. 19 et 21 de la Constitution et  9 de la CEDH, a une excellente occasion de préciser l’obligation pour la législation de tenir compte d’éventuelles différences entre les cultes. À ce stade, le principe d’égalité signifie que des cas différents appellent un traitement différent.

En 2010, la Cour constitutionnelle a déclaré : « Si l’organisation de la vie de la communauté religieuse n’était pas protégée par l’article 9 de la Convention européenne des droits de l’homme, tous les autres aspects de la liberté de religion de l’individu s’en trouveraient fragilisés (CEDH, 26 octobre 2000, Hassan et Tchaouch c. Bulgarie, § 62).  La liberté de culte garantie par l’article 21, alinéa 1er, de la Constitution reconnaît cette même autonomie d’organisation des communautés religieuses. Chaque religion est libre d’avoir sa propre organisation“ (11).

Reste à voir si les reproches adressés au Décret wallon, concernant le déni des aspects proprement religieux de la tutelle, et la confusion croissante entre le statut des fabriques d’église et celui des CPAS, ne visent pas globalement tous les cultes, dès lors que c’est la spécificité même de l’autonomie constitutionnelle des religions et philosophies qui serait en cause.

En l’espèce, la Cour doit déterminer si la réduction du rôle des autorités de l’Église catholique (à savoir de l’évêque) sur la gestion matérielle des paroisses dans un diocèse catholique est acceptable à la lumière de la Constitution et de la Convention.

Supposons maintenant – ceci est juste une hypothèse – que la Cour Constitutionnelle estime le décret inacceptable sur ce point. Il ne serait pas encore évident qu’on doive en conclure de façon générique – pour toutes les religions – à la nécessité d’une autorité religieuse renforcée (organe représentatif). Toutes les traditions religieuses n’ont pas un épiscopat ou une hiérarchie. Il serait plus problématique encore d’ imposer une autorité unitaire pour l’ensemble du culte, une exigence que l’Eglise catholique romaine – à mon avis à juste titre – n’a pas à rencontrer, du fait de l’autorité propre reconnue à chaque Evêque (12). Strictement parlant, la législation wallonne doit laisser la place à plusieurs organes représentatifs au sein de chaque culte (13).

J’admets que le maintien du contrôle historique conférés aux diocèses dans la législation des fabriques d’églises  pourrait être apprécié par les représentants officiels des religions non catholiques, surtout si elles ont l’ambition d’obtenir davantage de contrôle sur leurs diverses dénominations, qu’elles ne pourront jamais en obtenir sur la base de leurs règles religieuses internes.  Cet accroissement de contrôle interne est, dans d’autres occasions, recherché par les gouvernements. Mais peut-il trahir les règles religieuses internes sans violer les garanties constitutionnelles d’autonomie ?

Prof. Adriaan Overbeeke
(Vrije Universiteit Amsterdam)

Notes
(1) Cour constitutionnelle n° 2005/152, 5 octobre 2005, B.7-B.9. (lien : http://www.const-court.be/public/f/2005/2005-152f.pdf)
(2) Cour constitutionnelle n° 2010/93, 29 juillet 2010. (lien : http://www.const-court.be/public/f/2010/2010-093f.pdf ) (concerne: décret de la Région flamande du 27 mars 2009 relatif à la politique foncière et immobilière, MB 15 mai 2009)
(3)  Cour constitutionnelle n° 2005/148, 28 septembre 2005, (lien : http://www.const-court.be/public/f/2005/2005-148f.pdf)
(4) En Flandres, seulement applicable au culte catholique romain et au culte anglican (dont toutes les paroisses reconnues appartiennent à la même circonscription diocésaine). L’Anglicanisme a également été dispensé de former une « administration centrale ».
(5)  Avis prescrit par l’article 74 de la loi spéciale du 6 janvier 1989. (…) [U]n recours en annulation partielle du décret de la Région wallonne du 13 mars 2014 modifiant le Code de la démocratie locale et de la décentralisation et diverses dispositions relatives à la tutelle sur les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus (publié au Moniteur belge du 4 avril 2014, deuxième édition) a été introduit par la fabrique d’église de la collégiale Sainte-Gertrude de Nivelles, la fabrique d’église de l’Immaculée Conception de Jumet-Gohyssart, la fabrique d’église de la paroisse Sainte-Julienne de Liège, André-Joseph Léonard, Rémy Vancottem, Jean-Pierre Delville et Guy Harpigny. Cette affaire est inscrite sous le numéro 6051 du rôle de la Cour. Le greffier, P.-Y. Dutilleux (Moniteur belge, 7 novembre 2014)
(6) Voy. les critiques sur la tendence trop ‘unformatrice’ du décret flamand : A. Overbeeke,  “Le nouveau décret flamand sur le régime des cultes : quelques réflexions” dans J.-F. Husson (dir), Le financement des cultes et de la laïcité : comparaison inernationale et perspectives, Namur, les éditions namuroises, 2005, 123-130.
(7)  Cfr. C. Sägesser: “le décret paraît avoir été élaboré, au terme d’un processus de réflexion générale autour du temporel des cultes, certes, mais sans concertation avec les représentants des cultes, contrairement à ce qui s’était passé en Flandre et en Communauté germanophone. Il est probable que cet élément de contexte aura, lui aussi, pesé sur la décision de recours des évêques“ (lien : http://www.o-re-la.org).
(8)  Voy. sur l’importance d’une consultation des cultes (dans le processus législatif) : V. Verlinden en A. Overbeeke, “Het Vlaamse Eredienstendecreet: overlegd of opgelegd?”, Tijdschrift voor Wetgeving, 2007, nr.4, 386-401.
(9)  Exposé Ministre Furlan, 12 mars 2014, Compte rendu Parl. Wall. 2013-2014, 12 mars 2014, C.R.I., n°. 13, p. 67. (lien : http://nautilus.parlement-wallon.be/Archives/2013_2014/CRI/cri13.pdf )
(10)  Doc. Parl. Fl. 2003-2004, nr. 2100/8. (lien : http://docs.vlaamsparlement.be/docs/stukken/2003-2004/g2100-8.pdf)
(11)  Cour constitutionnelle n° 2010/93, 29 juillet 2010, B.7. (lien : http://www.const-court.be/public/f/2010/2010-093f.pdf)
(12) En Région Flamande, pour la législation sur les fabriques, l’Eglise catholique peut encore compter sur cinq représentants différents (un par diocèse), et quatre en Région Wallonne.
(13)  Cfr la définition vague et ouverte insérée dans l’art. L3111-2, alinéa 1er, 6° Code du Code de la démocratie locale et de la décentralisation : «l’organe représentatif agréé : les organes représentatifs des cultes reconnus par l’autorité fédérale. »; il n’y a aucune norme dans la législation Wallonne qui exige un organe unique représentatif par culte reconnu ; une pluralité de représentants resterait donc possible.



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